Rozwój przedsiębiorczości a pomoc publiczna – perspektywa polska i europejska

System wsparcia małych i średnich firm ulega na poziomie europejskim dwóch procesom. Po pierwsze ulega on i ulegać on będzie znacznemu rozwojowi, a priorytety zwiększania innowacyjności i wzrostu konkurencyjności nabierają coraz większego znaczenia. Po drugie tradycyjne programy wsparcia sektora małych i średnich przedsiębiorstw są zastępowane przez bardziej zintegrowany i szerszy program, który obejmuje politykę przemysłową, innowacje i przedsiębiorczość. Następuje również przekierowanie działań z sektorowych na działania horyzontalne. Nie widać tego wyraźnie w obecnie konsultowanym programie, ale w warstwie deklaracji jest to bardzo wyraźne.

W nowej perspektywie finansowej UE można się spodziewać  znacznego zdecentralizowania uruchamianych programów. To stawia nowe wyzwania nie tylko przed administracją regionalną, ale również przed środowiskiem gospodarczym, jeśli głos tego środowiska ma być słyszalny w procesie programowania. Ewentualne uruchomienie globalnych grantów dla regionów sprawi, że ten wpływ może mieć bardzo istotne znaczenie. Ograniczona zdolność do konsultowania dokumentów programowych przez środowiska gospodarcze wyraźnie ujawniona w trakcie konsultacji nad MAP 2006-2010 może odbić się negatywnie na procesie regionalizacji wsparcia dla przedsiębiorczości.

Przewidywane zmiany na rynku, jak i w środowisku działania firm wskazują, że dla skutecznego i efektywnego wspierania rozwoju przedsiębiorczości będzie potrzebna mieszanka narzędzi i działań obejmujących tak doradztwo, jak i system gwarancji, granty inwestycyjne jak i działania zmierzające do poprawy środowiska instytucjonalnego i sprawności administracji. Nie należy bowiem oczekiwać, ani, że sam rynek wyeliminuje ułomności np. informacyjne, ani, że systemowe niedoskonałości zostaną usunięte przez reformy regulacyjne i wzrost sprawności administracji w okresie czasu działania programów.

Tezy główne

1.      Rozwój przedsiębiorczości, który ma być jednym z głównych sposobów na osiąganie podstawowego cele Strategii Lizbońskiej tj. tworzenia gospodarki konkurencyjnej i dynamicznej, opartej na wiedzy, zdolną do trwałego rozwoju i charakteryzującą się spójnością społeczną. Tymczasem w europejskich programach wspierania przedsiębiorczości stawiane są cele rozproszone i zbyt ambitne z dużą ilością działań, które są niespójne i w części odpowiednie dla wielu krajów UE. Naszym zdaniem proponowany przez Komisję nowy Wieloletni Program Wspólnoty na rzecz Wspierania Przedsiębiorczości i Konkurencyjności Przedsiębiorstw 2006 ? 2010 będzie musiał być zweryfikowany, a część jego celi i narzędzi zmieniona, tak aby zapewnić większą spójność programu i wskazać rzeczywiste priorytety..

2.      W deklaracjach podkreśla się przekierowanie wsparcia z działań sektorowych (np. wsparcie branż, czy sektora MSP) na działania horyzontalne (np. szkolenia, czy doradztwo), a w samej treści przewiduje się pomoc na takie sektory jak turystyka, czy sektor kosmiczny oraz na produkcję przyjazną środowisku. Działania związane z poprawą środowiska regulacyjnego i administracyjnego, w którym funkcjonują przedsiębiorstwa są również przewidziane. Nie stanowią one najważniejszego priorytetu, a są wskazane jako działania prowadzone równolegle do działań bezpośrednio nastawionych na wspieranie firm.

3.      Należy podkreślić, że proponowany europejski program podlegał procedurze konsultacyjnej i Komisja zebrała nieco ponad setkę uwag i opinii. W Polsce konsultacje prowadzono w ramach Forum Przedsiębiorczości PFSL oraz równolegle w Ministerstwie Gospodarki i Pracy. Proces konsultacji programowych dokumentów Komisji Europejskiej jest tak w krajach UE jak i w Polsce nadal niedoceniany i słabo rozwinięty. Wynikać to również może z niespójnych i zbyt ambitnych (a przez to abstrakcyjnych) proponowanych programów.

4.       Właśnie uruchamiany Narodowy Plan Rozwoju 2004-2006 jako dwa podstawowe cele stawia wzrost konkurencyjnej gospodarki i poprawę spójności społecznej. Warstwie deklaracji i celów podstawowych nie odpowiada sposób realizacji. Sektorowy Program Operacyjny Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw jest zbyt skomplikowany, a formalizm, a nie rzeczywiste potrzeby firm zdecydują o udzieleniu wsparcia. Skomplikowanie wynika z rozproszonych priorytetów, a nie z narzuconych przez UE reguł i standardów.

5.      Podejmowane obecnie prace nad programowaniem następnego Narodowego Planu Rozwoju 2007-2013 wskazują, że obecne problemy związane z wdrażaniem obecnego planu mogą się powtórzyć. Naszym zdaniem w największym stopniu wynikają one z braku dostatecznej diagnozy i rozpoznania przyczyn problemów rozwojowych oraz co za tym idzie, z trudności z doborem jasnych priorytetów.

6.      W nowej perspektywie finansowej UE można się spodziewać  znacznego zdecentralizowania uruchamianych programów. To stawia nowe wyzwania nie tylko przed administracją regionalną, ale również przed środowiskiem gospodarczym, jeśli głos tego środowiska ma być słyszalny w procesie programowania. Ewentualne uruchomienie globalnych grantów dla regionów sprawi, że ten wpływ może mieć bardzo istotne znaczenie. Ograniczona zdolność do konsultowania dokumentów programowych przez środowiska gospodarcze wyraźnie ujawniona w trakcie konsultacji nad MAP 2006-2010 może odbić się negatywnie na procesie regionalizacji wsparcia dla przedsiębiorczości. 

1. Tło

Obecny okres wydaje się być odpowiedni do dyskusji nad celami, działaniami i programami wspierającymi rozwój przedsiębiorczości w Polsce i w krajach Unii Europejskiej. W roku 2005 zostanie przedstawiony tzw. przegląd międzyokresowy Strategii Lizbońskiej (programu, w którym przedsiębiorczość odgrywać ma kluczową rolę). Dyskusje i negocjacje nad następną perspektywą finansową UE 2007-2012 również nabierają tempa. Komisja w marcu 2004 roku zaproponowała nowy Wieloletni Program Wspólnoty na rzecz Wspierania Przedsiębiorczości i Konkurencyjności Przedsiębiorstw 2006 ? 2010, który ma być następcą obecnego Wieloletniego Programu dla Przedsiębiorstw i Przedsiębiorczości 2001-2005. Tak więc na szczeblu europejskim najbliższy rok będzie decydujący dla określenia priorytetów wsparcia przedsiębiorczości na następne 5-7 lat. Priorytety, raz przyjęte do jednego programu zwykle mają tendencje do przenikania do innych. Kontekst w Polsce jest również interesujący.

W 2004 roku ruszają znacznie większe niż kiedykolwiek przedtem programy wsparcia dla przedsiębiorczości w ramach sektorowych programów operacyjnych (z Sektorowym Programem Operacyjnym Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw na czele) i w ramach Narodowego Planu Rozwoju 2004-2006. Rozpoczęły się już prace nad programowaniem i konsultacje nad nowym Narodowym Planem Rozwoju 2007-2013. System wsparcia sektora MSP i rozwoju przedsiębiorczości ulega znacznemu rozwojowi. Po roku 2007 ulegnie prawdopodobnie dalszemu znacznemu wzmocnieniu przez dopływ dalszych wysokich funduszy z kosy europejskiej i dużym zmianom m.in. prawdopodobna jest znaczna decentralizacja tego systemu, a więc wzrost znaczenia regionów. 

2. Pomoc publiczna a europejskie programy wsparcia przedsiębiorczości

Obecnie funkcjonujący Wieloletni program na rzecz przedsiębiorstw i przedsiębiorczości, w szczególności małych i średnich przedsiębiorstw 2001-2005 (dalej MAP 2001-2005) został wprowadzony w ramach Strategii Lizbońskiej. główne działania podejmowane w ramach MAP 2001-2005 są podejmowane w ramach jednego z trzech obszarów:

–         rozwój polityk i praktyk administracyjnych, m.in. ?best procedures projects? ? wymiany doświadczeń pomiędzy administracjami różnych państw;

–         instrumenty finansowe, które obejmują trzy działania (i) program dla start-up przewidujący inwestowanie w fundusze dostarczające kapitał podwyższonego ryzyka dla małych firm technologicznych; (ii) system gwarancyjny dla MSP mający ułatwić dostęp do kapitału pożyczkowego dla MSP mających potencjał zwiększania zatrudnienia; (iii) kapitał zalążkowy (seed capital) mający ułatwić rozwój MSP o potencjale wzrostowym poprzez finansowanie funduszy czy inkubatorów;

–         rozwój sieci Euro Info.

Wstępna ewaluacja MAP 2001-2005 stwierdza, że cele programu są ambitne, szerokie i abstrakcyjne, co prowadzi do braku określenia jasnych priorytetów oraz trudnego do ustalenie powiązania pomiędzy celami poszczególnych projektów z celami ogólnymi programu. Oceniający stwierdzają również, że produkty i usługi zostały dostarczone zgodnie z planem, ale wskaźniki efektywności nie mogą być wykorzystane do oceny postępu realizacji celi programu MAP, bowiem odnoszą się one do długich okresów (i stąd trudność z ewaluacją obecnego programu).

Komisja w marcu 2004 roku zaproponowała nowy Wieloletni Program Wspólnoty na rzecz Wspierania Przedsiębiorczości i Konkurencyjności Przedsiębiorstw 2006 ? 2010, który przewiduje się osiemnaście działań w ramach czterech celi:

1. przyspieszenie adaptacji przemysłu do zmian strukturalnych gospodarki;
2. stymulowanie środowiska sprzyjającego inicjowaniu i rozwijaniu przedsiębiorstw, w szczególności małych i średnich;
3. stymulowanie środowiska sprzyjającego współpracy między przedsiębiorstwami;
4. pobudzanie lepszego wykorzystania potencjału z polityk innowacyjności, badań i rozwoju technologicznego.

Nie wchodząc w szczegóły, działania programu na rzecz wspierania przedsiębiorczości i konkurencyjności obejmują również promowanie społecznej odpowiedzialności biznesu  i produkcji przyjaznej środowisku, czy wspieranie konkurencyjności przedsiębiorstw i ich adaptacji do zmian w wybranych sektorach (np. w takich sektorach jak stoczniowy, kosmiczny, turystyczny). Pomijając ocenę, czy takie działania należy podejmować czy nie takie działania nie są raczej zgodne z celami głównymi programu.

działania i cele programu świadczą o stopniowym odchodzeniu od wspierania firm na rzecz tworzenia przyjaznego środowiska do prowadzenia biznesu. Mimo wniosków ze wstępnej ewaluacja poprzedniego MAP 2001-2005, obecnie proponowane cele nowego programu są nadal bardzo szerokie i abstrakcyjne, co wskazuje na brak jasnych priorytetów. Należy również zwrócić uwagę, że w warstwie programowej konsultowany dokument Komisji zwraca uwagę przede wszystkim na przemysł i stwierdza, że ?dynamiczny i konkurencyjny przemysł jest sprawą podstawową?, i dalej ?kluczowa rola przypada polityce przemysłowej?[1]. W takim kontekście podniesiony w innym miejscu postulat zwiększania spójności działań wspierających przedsiębiorczość i sam tytuł nowego programu są mylące, choć oczywiście pożądane. Szersze podejście w konsultowanym programie, a więc uwzględnienie potrzeb innowacyjności, konkurencyjności i polityki przemysłowej jest podejściem lepszym niż sama polityka wsparcia małych i średnich przedsiębiorstw. Ta trudność w koordynacji z innymi podejmowanymi inicjatywami Komisji wynika, jak się wydaje, z głębszych problemów określenia priorytetów rozwoju przedsiębiorczości i podnoszenia konkurencyjności. Czy więcej konkurencji wewnątrz Wspólnoty prowadzi do poprawy konkurencyjności, czy do problemów adaptacyjnych występujących w sektorach i stąd do podejmowania interwencji publicznej? Czy społeczna odpowiedzialność biznesu i zrównoważony wzrost sprzyjają czy osłabiają zdolności adaptacyjne przedsiębiorstw i ich konkurencyjność? Bez jasnych odpowiedzi na takie pytania trudno jest skonstruować spójny program na rzecz przedsiębiorczości.

Konsultacje proponowanego programu zostały otwarte w marcu 2004 roku i trwały do 10 maja. Były to więc pierwsze konsultacje zamknięte po akcesji 1 maja. W Polsce na szczeblu administracji Ministerstwo Gospodarki i Pracy podjęło się roli koordynatora w gromadzeniu opinii i komentarzy na temat propozycji Komisji. Ministerstwo wysłało materiały informacyjne do ponad 60 instytucji publicznych oraz organizacji pozarządowych i otrzymano ok. 20 odpowiedzi w większości od organów administracji centralnej.

Równolegle przeprowadzono w ramach Forum Przedsiębiorczości Polskiego Forum Strategii Lizbońskiej debatę publiczną na ten sam temat za pomocą internetu zainicjowaną artykułem w Gazecie Wyborczej, a przeprowadzoną na portalu gazety oraz pfsl. Mimo wysłania ponad 500 e-maili otrzymano zaledwie trzy odpowiedzi. Proces konsultacji programowych dokumentów Komisji Europejskiej jest w Polsce nadal niedoceniany i słabo rozwinięty. Komisja zdołała uzyskać 123 odpowiedzi w formie pisemnej. Zebrane odpowiedzi pochodziły ze wszystkich państw członkowskich oraz z państw kandydujących.

Zakres usług wsparcia, na które zgłaszają zapotrzebowanie polskie i europejskie małe firmy jest odmienny. Najważniejsza różnica tkwi w tym, że z jednej strony polscy przedsiębiorcy życzyliby sobie wsparcia rzeczowego (udostępnienia wyposażenia ? co wskazuje na słabość kapitałową), a z drugiej pomoc w zakresie kwestii prawnych. To z kolei wskazuje na nieprzychylne środowisko instytucjonalne, w którym funkcjonują  przedsiębiorcy.

 Niniejszy dokument został opublikowany dzięki pomocy finansowej Unii Europejskiej. Za treść tego dokumentu odpowiada Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową, poglądy w nim wyrażone nie odzwierciedlają w żadnym razie oficjalnego stanowiska Unii Europejskiej